Персональный сайт Виктора Бычихина

Каталог статей

Главная » Статьи » Статьи » научные статьи

Організація місцевого самоврядування в адміністративному районі міста: проблеми розбіжностей теорії і практики
Слід зазначити, що розвиток самоврядовної діяльності територіальних громад в Україні ускладнено тим, що перервність традицій самоврядування сьогодні відбивається у відсутності усвідомленого спільного інтересу громад і навичок самоврядовної діяльності, у неподоланій потребі державного патерналізму. Відтак відродження самоврядування здійснюється "на шляхах модернізації радянської системи управління через поступове розширення повноважень місцевих органів влади та декларування їх організаційної і фінансової автономності”[2].
Останнє створює небезпеку диспропорції між законодавчими гарантіями місцевого самоврядування й реальною спроможністю громад опанувати обсягом наданих владних можливостей, через що автономізація місцевої влади й вихід її з-під державницької опіки та контролю часто-густо як доводить практика, посилення місцевої бюрократії і провокує місцевий волюнтаризм влади, спрямований на утиски реального самоврядування територіальних громад. У таких умовах реалізація усвідомленої на державному рівні і проголошуваної потреби в розвиткові громадянського суспільства через розвиток самоорганізації населення, розбудову її органів, урізноманітнення сфер її поширення тощо та правового й фінансового її забезпечення на практиці обертається її ж гальмуванням, здійснюваним на рівні органів місцевого самоврядування.
Видається, що одним з найважливіших шляхів розв’язання цієї проблеми є чітке законодавче і обов’язкове фінансове забезпечення не так місцевого самоврядування як такого, що здійснюється у формах організації місцевої влади, як розвитку самоврядної діяльності територіальних громад будь-якого рівня. Для того необхідне чітке законодавче розмежування повноважень з одного боку центральної державної й місцевої самоврядної влад, а з другого – територіальних громад як елементарних "клітинок”, якими представлено самоорганізацію населення.
Назагал тенденція "роздержавлення” влади властива сьогодні не лише посттоталітарним країнам. Як зазначає французький фахівець з проблем організації управлінської діяльності Б.Гурне, сьогодні основні управлінські функції, раніше здійснювані державою, "доручаються співтовариствам, розселеним на відповідних територіях. Ці співтовариства одночасно наділяються правами, що дозволяють їм братися за реалізацію цих функцій, наприклад, правом справляння податків, – і визначені владою в умовах її здійснення в рамках чинного закону” [3]. Своєю чергою, "самоврядна влада істотно підвищує громадську активність..., сприяє посиленню процесів її самопрояву за допомогою самоврядування локальними справами, які мають колективне значення, нарешті, позитивно впливає на формування конкретної особистості” [4].
Виникнення систем правління, заснованих на принципі самоврядування є, згідно з американським ученим В.Остормом, реальною альтернативою автократичній державній владі. Побудова сучасного демократичного суспільства повинна спиратись на "концепцію громади ("миру”), яка існує мирно та в добробуті, заснована на передумові творчого характеру людського інтелекту. Майбутнє демократії, таким чином, залежить від того, наскільки кожний з нас може навчитися користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, заснованих на взаємодопомозі та договірних механізмах взаємовідносин” [5]. З ним суголосна думка німецького дослідника цих питань З.Баллейса, який виходить з природного статусу територіальних громад. Муніципалітети, – пише він, – є, передусім, природними корпоративними одиницями, а їх автономність випливає не стільки з державної влади, скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці” [6].
Пошуки найоптимальнішого в наш час місця самоврядування територіальних громад у владних стосунках безпосередньо корелюють з посиленим пошуком правових механізмів забезпечення ефективного здійснення громадами своїх природних прав, уможливлення законодавчого заохочення ініціатив суб’єктів суспільних і правових стосунків.
У сучасній вітчизняній та світовій літературі питанню виявлення і формування найсприятливіших умов розвитку місцевого самоврядування та самоорганізації територіальних громад, їх нових форм у сучасному світі, законодавчих і державних гарантій і механізмів їх підтримки приділяється значна увага в найрізноманітніших аспектах. Серед них виділяють: загальнотеоретичний – філософський та соціологічний (С. Грабовський, В. Князєв, Т. Метельова, В. Рубцов, В. Удовиченко, Л. Шкляр), політичний і адміністративно-управлінський (О. Власенко, Т. Гунчак, М. Корнієнко, Вал. Кравченко, Вас. Кравченко, О. Самсонов, К. Шеремет) та теоретико-правовий (М. Баймуратов, Б. Гурне, Н. Ісаєва, А. Колодій, М. Корнієнко, Вік. Кравченко, М. Орзіх, Ю. Панейко, В. Погорілко, М. Пухтинський, А. Селіванов, О. Фризький, К. Шугріна). Окремої уваги заслуговує компаративістський напрям, який дозволяє виявити накопичені позитиви й негативи світового досвіду у цій царині (Р. Агранофф, Ю. Бардах, А. Деттон, Ж. Зіллер, Є. Кьндєва, Є.Панайотова, Л. Подобєд, А. Ткачук, Е. Харлоф, К. Шеремет).
Прикметно, що проблему розвитку самоврядовної діяльності й сприяння самоорганізації населення переважна більшість дослідників розглядає в контексті стосунків між державною владою та місцевим самоврядуванням. У залежності від того, яку модель політико-правової природи феномену місцевого самоврядування той чи інший автор обирає за вихідну, організовано й бачення ним потрібних і належних правових основ, які забезпечують ствердження такої моделі. Відповідними будуть і пропоновані ним заходи з реалізації цієї моделі через механізм управлінських рішень.
"Громада має право на самостійність і незалежність від центральної влади за самою своєю природою, при тому держава не створює громаду, а лише визнає її” [7], – так російський дослідник проблем місцевого самоврядування Л.Веліхов ще 1928 року визначив суть історично першої і до сьогодні поширеної концепції стосунків державної влади і громад, що отримала назву теорії природної громади (або теорії природних прав вільної громади). Її засновники та прибічники (Г.Аренс, Н.Гербер, О.Гірке, Г.Маренбрехер, Е.Мейєр, О.Ресслер, А.Шеффлє) виходили з того, що наявність природного й невідчужуваного права громади на розв’язання власних справ і проблем закоріненого в самому способі існування громади та її історичному генезисі, що відбувається раніше за генезис будь-якої державності, надає їй первинного щодо держави статусу.
Громадська теорія виходить з того, що сутність самоврядування полягає "в наданні місцевій спільноті права самій відати свої громадські інтереси і в збереженні за урядовими органами завідування самими лише державними справами. Громадська теорія виходить, відтак, з протиставлення місцевої спільноти державі, громадських інтересів – політичним, вимагаючи, щоб спільнота й держава кожна відала лише свої власні інтереси” [8]. Відтак прибічники цієї концепції визнають поруч з існуванням трьох державних влад (законодавчої, виконавчої та судової) ще й четвертої – місцевої, комунальної, громадської тощо.
Нині ця концепція поширена й у вітчизняних наукових колах. "В основі моделі місцевого самоврядування, що реалізована в Україні, – зазначає з цього приводу Ю. Тодика, – знаходиться теорія, що розглядає первинні громади як самостійне джерело публічної недержавної (муніципальної) влади” [9]. Позиції українських науковців щодо місцевого самоврядування значною мірою корелюють з таким різновидом громадської теорії як господарський. Започаткована наприкінці XIX – початку ХХ ст. французьким ученим Р. Молем та російськими А. Васильчиковим і В. Лешковим господарська теорія полягала в ствердженні недержавного за своєю природою статусу територіальної громади як елементу громадянського суспільства. Відтак самоврядовна діяльність громади поширювалася на господарську сферу, у той час як державна влада розгорталася в політичній площині.
Водночас у сучасній світовій практиці набирає силу тенденція до збільшення ролі державного регулювання в здійсненні місцевого самоврядування. Відповідно теоретичне осмислення й відображення цього процесу знаходить своє місце в дедалі більш поширеному розгляді самоврядних громад як місцевих політичних одиниць, вписаних у систему держави, з певним набором наданих нею повноважень [10]. На думку шведського науковця С. Монтіна, місцеве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і, таким чином, здійснює делеговану державну владу. Крім того, з погляду загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації [11]. А американський правознавець Ч.Адріан навіть заперечує чинність для сучасного світу теорії невід’ємних природних прав громади, яка повністю мертва і є юридично й соціологічно неприйнятною [12].
Що ж стосується нинішнього політико-правового статусу місцевого самоврядування у чинному українському законодавстві, то тут ситуація видається доволі не простою і дозволяє говорити про існування подвійних його інтерпретацій і наявність можливості для його розвитку на концептуальних засадах як громадської, так і державницької теорій і відповідних практик. Однак перелік питань, віднесених основоположним для місцевого самоврядування та діяльності територіальних громад Законом України "Про місцеве самоврядування” до компетенції органів місцевого самоврядування і пов’язаних з певним змістом їх роботи (а саме тих, що регламентують способи, форми тощо розпорядження ними комунальною власністю, налагодження інфраструктури та роботи з надання населенню послуг на власній території тощо) демонструє що на сьогодні у визначенні повноважень місцевих громад однозначну перевагу надано господарському складнику.
Видається, з огляду на повсякчас підтверджувану практикою істотну розбіжність між здійсненням самоврядної діяльності громад на рівні місцевого самоврядування та самоврядного життя територіальних громад така позиція потребує корекції в напрямі розмежування сфер місцевого самоврядування та самоврядної діяльності територіальних громад. Таке розмежування, на нашу думку, надасть можливість виявити підстави для коректного, методологічно плідного й практично ефективного визначення прав і обов’язків органів місцевого самоврядування і органів здійснення самоврядування територіальних громад та вироблення реальних правових, управлінських та фінансових механізмів забезпечення діяльності останніх. Такий підхід надасть (див. вище) можливості мінімізувати суперечності між двома рівнями місцевого самоврядування, а в перспективі й ліквідувати потенційне джерело конфлікту інтересів територіальних громад та місцевої влади.
Сьогоднішня практика – і світова, і вітчизняна – доводить, що повноваження, якими наділено органи місцевого самоврядування, є поєднанням повноважень власних (природних, невід’ємних) і делегованих (наданих з боку держави). Здійснюючи свої природні повноваження, органи самоврядування діють цілком незалежно, реалізовуючи волю громади і виступаючи, таким чином, органами окремої місцевої влади. У царині здійснення делегованих повноважень органи самоврядування мають діяти і діють під інституціональним контролем держави, виступаючи її повноважними представниками.
Натомість у діяльності територіальних громад відсутній владний складник. Її спрямовано на розв’язання господарських, буденних проблем, спільних членам певної громади. У цьому, на наш погляд, і полягають підстави для виникаючих суперечностей між органами місцевого самоврядування та територіальними громадами. Сьогоднішні проблеми, що виникають у розвитку місцевого самоврядування на базовому рівні територіальних громад, пов’язані не стільки з нечіткістю у встановленні предметних і правових меж втручання держави в місцеве самоврядування і самоврядну діяльність територіальних громад, скільки з недостатнім рівнем розробки механізмів забезпечення реалізації особливого інтересу територіальних громад в рамках здійснення місцевого самоврядування. І якщо перший аспект зазначеного проблемного поля знаходить своє відображення в теоретичних розробках у політико-правовій сфері, то другий безпосередньо пов’язаний з необхідністю вдосконалення "технологій” запровадження тих розробок у життя і стосується царини управлінських рішень. Так, скажімо, неявно закладені в чинну модель організації місцевого самоврядування в Україні преференції репрезентанту її державницького складника – органам місцевого самоврядування на практиці обертаються необов’язковістю передбаченого ч. 4 ст. 14 Закону "Про органи самоорганізації населення” фінансування їх діяльності. І хоча вказаним законом однозначно передбачено, що "сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада передає органу самоорганізації населення відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для реалізації зазначених повноважень” [13], однак відсутність правової відповідальності органів місцевого самоврядування за не дотримання цього положення, як і відсутність розробленого механізму його реалізації стає на перешкоді самоорганізації населення.
Видається доцільним, виходячи з законодавчо визнаної нетотожності місцевого самоврядування та самоврядування територіальних громад, не лише надати цій нетотожності правовий вираз (що знайшло вже своє відображення в існуванні окремих законів "Про місцеве самоврядування” та "Про органи самоорганізації населення”), чіткіше визначивши їх політико-правову природу та предметні сфери, а й довести це розмежування до рівня розробки механізму обов’язкового фінансового забезпечення діяльності власне територіальних громад. Мовою управлінської конкретики це означало б запровадження процедури фінансового забезпечення діяльності органів самоорганізації населення через поєднання процедури реєстрації створеної громади з одночасним розпорядженням органу міської влади на адресу органу місцевого самоврядування – районної ради про внесення відповідних змін у районний бюджет і передбачення в ньому відповідних витрат на утримання мінімального штату органів зареєстрованої громади.
Підсумовуючи, слід визнати, що проблема децентралізації влади і переходу значної частини владних повноважень від спеціальних владних структур держави на найнижчий рівень – рівень самоврядування територіальних громад і до сьогодні залишається актуальною. Головні причини збереження її актуальності розташовано на двох рівнях: загальному – соціально-політичному й практичному, який, у свою чергу, має як виражене політико-правове забарвлення, пов’язане з необхідністю теоретичних розробок у цій сфері, так і відповідні експлікації в галузі управлінських рішень. Практичний розвиток місцевого самоврядування на його базовому рівні – рівні територіальних громад потребує якнайретельнішого теоретичного осмислення специфіки функціонування різних рівнів самоврядування, їх об’єктів і предметної сфери діяльності задля випрацювання конкретних управлінських механізмів, що мінімізують практичні перешкоди на тому шляху, дозволяють знімати виниклі на сьогодні суперечності між ними та й узагалі уможливлюють той розвиток.
Література:
Баймуратов М.О. Публічна самоврядовна (муніципальна) влада в Україні: основні ознаки й особливості//Актуальні проблеми виконання законів України "Про місцеве самоврядування в Україні” та "Про місцеві державні адміністрації”. – Київ: Атака, 2003. – С. 72.
Кравченко Вік. Територіальна громада та проблеми визначення її правового статусу // Роль громадських організацій та інших неурядових структур у становленні і розвитку місцевого самоврядування в Україні. – К.: Атака, 2003. – С. 35.
Гурне Б. Державне управління. – К.: Основи, 1993. – С.88.
Баймуратов М.О. Публічна самоврядовна (муніципальна) влада в Україні: основні ознаки й особливості//Актуальні проблеми виконання законів України "Про місцеве самоврядування в Україні” та "Про місцеві державні адміністрації”. – Київ: Атака, 2003. – С. 72.
Остром В. Демократия и самоуправление.// Государство и право. – 1994. – № 4. – С. 128 – 129.
The Present and Future Role of Local Government in Britain and Germany. – L., 1985. – P. 71.
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – М:, Л., 1928. – С. 235.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. – Т. 2. – С. 489.
Тодыка Ю.Н. Основы конституционного строя Украины. – Харьков, 1999. – С. 93
Местное самоуправление. М., 1995. – С. 18.
Montin S. Swedish Local Government in Transition: A Matter of Rationality and Legitimacy. – Kumla, 1993. – P. 31.
Adrian Ch. Governing Urban America. – New York – Toronto – London, 1961. – P. 64. (Цит. за
Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. – М., 1970. – С. 350 – 351.
Закон України "Про органи самоорганізації населення”. http://www.rada.gov.ua/
Категория: научные статьи | Добавил: partiya_sud (24.03.2010)
Просмотров: 1351 | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Имя *:
Email *:
Код *: