Персональный сайт Виктора Бычихина

Каталог статей

Главная » Статьи » Статьи » научные статьи

Самоврядування у великих містах: тенденції та перспективи трансформації
З другого боку, активізація місцевого самоврядування й перебирання муніципалітетами функцій забезпечення обслуговування населення та інших, пов’язаних з майновими правостосунками, тягне за собою зростання державного нагляду за діяльністю органів самоврядування, особливо у фінансовій, зокрема, податковій сфері [1], що, у свою чергу, сприяє виникненню нових форм і методів втручання держави в життєдіяльність громад.
Ці різноспрямовані тенденції призвели як до реанімації класичних політико-правових концепцій – державницької та громадської, конкурування між якими налічує вже не одно століття, так і до розробки значної кількості їхніх компромісних модифікацій. Та, попри політико-правові новації, теоретичний аналіз проблеми співвідношення державної влади й місцевого самоврядування й сьогодні здійснюється передусім у рамках двох згаданих парадигмальних концепцій. Залежно від того, до якої з них або їхніх похідних тяжіє дослідник, вибудовується й відповідне бачення законодавчого поля, на ґрунті якого можливе таке чи інше розв’язання проблеми [2]. Відтак суперечки навколо проблем місцевого самоврядування мають під собою невичерпне світоглядне джерело, і без уважного й глибокого аналізу трансформацій, яких зазнають громади в глобалізованому й інформатизованому світі, як і без детального вивчення світового досвіду, накопиченого у цій сфері, такі теоретичні дискусії приречені на безплідність. Лише аналіз природи місцевого самоврядування, перспектив його трансформацій на сучасному етапі, вирізнення його різновидів та вивчення їхнього потенціалу уможливлять випрацювання належної законодавчої бази, здатної оптимізувати стосунки місцевого самоврядування та державної влади.
У цьому напрямку вітчизняними науковцями вже здійснено низку важливих кроків, зокрема, у вивченні теоретичних основ самоврядування (Баймуратов М., Корнієнко М., Крестєва Ю., Панійко Ю., Погорілко В., Руда Н., Слива О., Ткачук А., Фризький О.), конституційних засад його здійснення (Борденюк В., Пухтинський М.), історії самоврядування в Україні (Тодика Ю., Чунаєв О., Шевірьов І.), особливостей сучасного вітчизняного самоврядування (Баймуратов М.О, Кравченко Вік., Крусян А., Куйбіда В., Лендьєл М., Лопатинський В., Орзіх М., Пухтинський М.), особливостей здійснення самоврядування в регіонах та містах (Пітцик М., Чудновський Ю.). Та, однак, до сьогодні відчувається брак (укр.: "брак” – рос.: недостаток, нехватка. Українсько-російський словник, К., 1986. – С. 44) розвідок (укр.: "розвідка” – рос.: научное исследование. Українсько-російський словник, К., 1986. – С. 697) у галузі (укр.: "галузь” – рос.: область, самостоятельная часть какого-либо рода деятельности. Українсько-російський словник, К., 1986. – С. 122) вивчення світового досвіду місцевого самоврядування, як і досліджень окремих його аспектів, зокрема, особливостей його здійснення в утвореннях, різних за ознаками (розмір, чисельність населення, етнокультурні та історичні традиції тощо) та ґенезою (наслідок адміністративного поділу чи природного процесу). У контексті перспектив запровадження в Україні адміністративно-територіальної реформи останнє є вкрай актуальним для нашої країни, як, утім, для всіх європейських країн пострадянського простору, історичний розвиток самоврядування в яких був істотно викривлений за часів СРСР.
Слід зазначити, що ще одним джерелом, яке провокує загострення кола проблем, пов’язаних зі здійсненням місцевого самоврядування, є неоднозначність розуміння самого явища. Здебільшого місцеве самоврядування тлумачиться одними й тими самими дослідниками то як регіональне, пов’язане з управлінням адміністративною одиницею території, то як власне місцеве, як самоврядування громад, що являють собою певну цілісність. Залежно від того, що фігуруватиме під іменем місцевого самоврядування, здійснюватиметься й пошук відповідних управлінських і політико-правових засобів оптимізації стосунків державного управління й самоврядування громад.
Архітектоніку зазначеного проблемного поля ускладнено й тим, що на політико-правовий зріз проблеми накладаються економічний, господарський та фінансовий її виміри, які теж доцільно розрізняти. Ігнорування цих відмінностей, яке подеколи трапляється і в теоретичних розвідках, і у розв’язанні практичних питань, тягне за собою відчутні, а подеколи й болючі проблеми. З ними в останні роки довелося зіткнутися нашій сусідці Росії при здійсненні реформи місцевого самоврядування, головним принципом якої виявилася його (самоврядування) уніфікація на всьому величезному й у всіх відношеннях різнорідному просторі країни.
Саме в тому зв’язку є зрозумілою увага російських науковців до проблеми здійснення місцевого самоврядування у великих містах, якій було присвячено кілька спеціальних науково-теоретичних та науково-практичних заходів. На думку Л. Смірнягіна, щодо великих міст чисельністю населення понад півмільйона людей саме поняття "місцеве самоврядування” втрачає сенс, оскільки найбільші міста являють собою вельми складні феномени як з господарського, так і з соціального, політичного та адміністративного поглядів. "За своєю суттю місцеве самоврядування, - стверджує науковець, - це самоврядування за місцем проживання; його націлено на розв’язання завдань, які заторкують лише місцевих мешканців. Якщо ж ми маємо справу з поселенням близько мільйона або півмільйона мешканців, масштаб завдань перетворюється на велетенський, втрачається відчуття загалу й можливість мобілізувати мешканців для тих чи тих спільних дій” [3]. Відтак наші сусіди, в яких через особливості національних традицій та чинної політичної моделі переважає поширення державницької концепції самоврядування, здебільшого вбачають вихід у переданні всіх або значної частини функцій управління великим містом до рук держави, наприклад, шляхом запровадження поруч з існуванням виборної посадової особи (мера) відповідної державної посади "керівника міста” – префекта. При цьому, наголошують російські науковці, важливо здійснити чіткий розподіл сфер повноважень, залишивши за муніципальною владою питання місцевого значення, решту ж, яка має загальнодержавне звучання, закріпити за префектурою.
Така пропозиція знаходить свій відгук у широких фахових колах. Цікаво, що одним з найпоширених аргументів на її користь є необхідність жорсткого державного контролю над використанням бюджетних коштів, що вкладатимуться державою в розвиток великих міст та самоврядування в них. Відтак можна припустити, що висновок щодо потреби запровадження паралельного державного управління у великих містах, властивого здебільшого унітарним країнам (виняток – федеративна Індія), доволі корелює з розумінням стосунків державної влади і місцевого самоврядування як патерналістських, оскільки "чіткий розподіл сфер повноважень”, здійснюваний на засадах державницької концепції, тяжіє до перетворетворення місцевого самоврядування на специфічний різновид (або ж – структурний рівень) державного управління з відповідною жорсткою регламентацією діяльності органів самоврядування й тенденцією до загальної уніфікації його форм. Що це справді так, засвідчують положення Федерального Закону РФ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації”, який багато хто з фахівців розцінює як однозначно спрямований на запровадження уніфікованої системи управління всіма територіями країни.
Альтернативною пропозицією щодо специфічної організації самоврядування у великому місті могло б бути виважене адміністративне подрібнення міста на частини, здатні до місцевого самоврядування. Що це можливо й доцільно, засвідчує досвід Великої Британії, де такої процедури зазнав, зокрема, Лондон (хоча у подальшому за збереження локальних самоврядовних громад у столиці Англія змушена була повернутися й до загальноміського управління). З іншого боку, такий мегаполіс, як Сан-Паулу в Бразилії, що традиційно зростав з одного муніципалітету, досі являє собою один муніципалітет, попри свої велетенські розміри. Однак, хоч Конституція Бразилії не передбачає дворівневого місцевого самоврядування, там таки доводиться створювати й підрозділи в районах. З іншого боку, австрійська столиця Відень є водночас і федеральною структурою (землею), і муніципальним утвором.
Як зазначає професор В. Глазичев, "формування локальних співтовариств у межах великого міста уможливлюється за появи поняття капіталізації території, коли власники починають пов’язувати вартість своєї нерухомості з її якістю й усвідомлювати свої реальні корпоративні інтереси як мешканців даної території” [3]. На його думку оптимальна чисельність здатних до самоврядування громад становить від 20 до 50 тисяч мешканців.
У цьому зв’язку корисно порівняти досвід країн, де застосовується так звана англосаксонська або партнерська модель здійснення самоврядування, та тих, які послуговуються моделлю континентальною. Перша, поширена у Великій Британії, Сполучених Штатах Америки, Фінляндії, Швейцарії, передбачає "відсутність на місцях повноважних представників центрального уряду, які здійснюють опіку муніципальних органів” [4]. Друга потребує існування спеціальних державних органів, що здійснюють нагляд за діяльністю місцевого самоврядування (Франція, Італія, Німеччина).
Зазвичай можна зустріти думку, що більшою самостійністю у здійсненні місцевого самоврядування наділено громади федеративних країн, у той час, як в унітарних їхню самостійність обмежено більш жорсткими рамками. І справді, здавалося б, що саме в США, Німеччині чи Великій Британії збергаються найрізноманітніші форми організації місцевого самоврядування, які зазвичай залежать від розміру населеного пункту (міста, селища міського типу тощо). Розмір же громади визначає особливості здійснення самоврядування. Однак це розмаїття уможливлено значною фінансовою підтримкою діяльності місцевого самоврядування з боку держави. Так, наприклад, федеральний уряд США виділяє штатам та органам місцевого самоврядування щорічні субсидії на загальну суму понад 225 млрд. доларів [5]. У Великій Британії частка урядових субсидій у структурі доходів муніципалітетів навіть переважає їхні власні надходження, в Італії вона сягає 85%, в Японії – 70%, у Франції – 35% [6]. Значний обсяг державних субсидій, зумовлений як дедалі більшою соціальною орієнтацією політики країн з усталеною демократією, так і їх дбайливим ставленням до збереження культурно-історичного, структурного й функціонального розмаїття локальних громад, потребує, своєю чергою, підсилення й удосконалення державного контролю над використанням цих коштів. Це, однак, як засвідчує досвід цих же країн, жодним чином не становить перешкоду для розвитку місцевого самоврядування. Навпаки, таке фінансування здійснюване саме з метою збереження традицій, а отже й різноманітності форм самоврядування, запобігає уніфікації його організаційних особливостей та поглинанню його державним адмініструванням.
Отож ані значне державне фінансування громад, ані наявність через це певного державного контролю над витратою переданих коштів самі по собі не є перешкодою в розвитку місцевого самоврядування. І модель організації самоврядування – континентальна чи партнерська, як і форма територіального устрою держави – унітарна чи федеративна теж самі по собі і не гарантують розвитку самоврядування, і не перешкоджають йому. Такою перешкодою є лише намагання держави залишити за собою (чи перебрати на себе) функції, які за належної фінансової підтримки здатне здійснювати місцеве самоврядування.
З огляду на мовлене, ситуація, що складається з місцевим самоврядуванням у великих містах, потребує особливої уваги. З одного боку у великих містах з населенням в кілька сотень тисяч і більше мешканців є значно більше ресурсних можливостей для розв’язання своїх проблем. З другого ж, населення таких міст не є ані однорідним за своїми характеристиками та потребами, ані таким, що усвідомлює себе єдиною спільнотою. Через складності організації життя такий великий утвір об’єктивно потребує вже високопрофесійного управління, що неуникно тягне за собою його бюрократизацію та розмивання суті самого самоврядування як здійснюваного безпосередньо громадянами. Органи місцевого самоврядування великих міст щодо місцевої громади виступатимуть і сприйматимуться вже як органи власне влади – влади відокремленої від населення. Як можливе самоврядування у великому місті, якщо його поділ на здатні до самоврядування природні громади в силу певних причин не може бути запроваджений?
Досвід інших країн у царині залучення мешканців великого міста до прямого управління ним і тут може стати в нагоді. Йдеться про кілька речей. Зокрема, й про безпосередню участь населення в обговоренні практично всіх місцевих проблем, що його може ініціювати місцева влада з метою прийняття оптимального й сприйнятного для більшості громади рішення з будь-якого питання (досвід Мексики, що набуває поширення і в інших країнах, зокрема, скандинавських). Таке опитування уможливлено сучасними технологіями і здійснюється через інтернет. Залучення громадян до управління можливе й за умов запровадження такої податкової політики, за якої громадяни безпосередньо на місцях будуть зацікавлені у наповненні місцевого бюджету й здійснюватимуть контроль над його витратною частиною.
У цьому зв’язку варто згадати таку безпосередню форму здійснення самоврядування, яка під сучасну пору набуває поширення в усьому світі й залишається можливою в умовах великого міста. Йдеться, власне, про неінституалізоване безпосереднє самоврядування локальних громад, яке в українському законодавстві цілком підставово означене окремим терміном "самоорганізація населення”. Самоврядування спільнот, які являють собою певну цілісність і функціонують як природні складники громадянського суспільства, на відміну від місцевого самоврядування, яке, як правило, пов’язане з виконанням делегованих державою повноважень, не включає до себе владної компоненти. Коло інтересів таких спільнот і, відповідно, коло їх компетенції обмежено господарськими проблемами. Вирізнення "місцевого самоврядування” та "самоорганізації населення” є методологічно значущим для вироблення адекватної державної політики, відповідної законодавчої бази й методів управлінської діяльності щодо цих різних феноменів.
Незалежно від особливостей функціонування місцевого самоврядування в різних країнах та специфіки стосунків державної влади та місцевого самоврядування, сьогодні існує стійка тенденція до підсилення ролі самоорганізації населення як окремих груп – складників громадянського суспільства. Відтак, відповідаючи на вимоги часу і зважаючи на господарський характер діяльності таких самоорганізованих громад, доцільно стосунки держави з ними визначити законодавчо в напрямку мінімізації її втручання в їхню діяльність, відмови від патерналістської стратегії на користь субсидіарної, яка на сьогодні є засадничою для розв’язання питання взаємин між державною та місцевою владами для розробки сучасних концептів самоврядування, відомих під назвою теорій соціального обслуговування.
Принцип субсидіарності, за визначенням В.Кравченко, полягає в тому, що "публічна влада повинна втручатися у вирішення громадських справ лише в тій мірі та в тих межах, за якими суспільство та його групи, починаючи від індивідуумів до сім’ї, територіальних громад та інших більш значних соціальних груп, не в стані задовольнити свої різнобічні потреби” [7]. Вперше цей принцип було сформульовано 1931 року в енцикліці Папи Пія XI, де перебирання державою на себе розв’язання тих питань громадського життя, яки цілком спроможні розв’язувати самі громади, засуджено й визнано джерелом порушення громадського порядку: "Не можна змінювати або порушувати цей найважливіший принцип соціальної філософії: повноваження, які вони здатні здійснювати з власної ініціативи і власними засобами, не повинні бути відібрані у людей, та передані до громади, так було б несправедливо і суттєво порушило б громадський порядок, якщо забрати у більш низького соціального утворення функції, які воно може здійснювати саме, і передати їх соціальному утворенню більш високого порядку. Єдина мета будь-якого суспільного втручання полягає в тому, щоб допомогти членам суспільства, а не знищити або поглинути їх” [8]. Відтак принцип субсидіарності, попри те, що він значною мірою суголосний громадській теорії самоврядування, оголошеній "застарілою й непридатною в сучасних умовах” багатьма вітчизняними [9] і закордонними дослідниками цього питання, виявляє свій евристичний потенціал і може виступати методологічно конститутивним щодо визначення різниці в об’єкті, предметі, обсягах і межах повноважень державної й місцевої влад, а особливо в умовах великого міста.
З цього погляду доцільним уявляється й застосування економічних важелів налагодження співпраці держави й органів самоорганізації населення та забезпечення передання їм певної частини контрольних і господарських функцій. Для цього необхідно законодавчо закріпити кореляцію податкових надходжень у район з відрахуваннями на діяльність органів самоорганізації населення. "Якщо зацікавити окремого громадянина в участі у розв’язанні питань місцевого рівня, між ним і державою встановлюється зв’язок через громаду чи округ: він бере участь у будівництві "свого” спортмайданчика, забезпеченні роботи пожежної охорони, сприяє розвитку культури через свої спілки. Ця діяльність здійснюється з урахуванням місцевої специфіки і у відповідності до місцевих потреб, які найкраще відомі місцевим мешканцям, а не чиновникам вищих інстанцій” [10]. Однак цю, власне, прозору обставину й не взято до уваги розробниками запланованої територіально-адміністративної реформи, яка своєю головною складовою має реформу місцевого самоврядування і ґрунтовна критика якої з боку фахівців-практиків та науковців лунала на засіданні Українського клубу „Адміністративно-територіальна реформа: проблеми та перспективи” в травні 2005 року.
Як видається, справедливим є зауваження з боку директора міжнародних програм Міжнародної асоціації управління господарством міст і округів Денніса Тейлора на адресу центральних урядів країн, де довгий час панували комуністичні чи автократичні режими. "Такі уряди, - констатує він, - не поспішають ставати до своєї децентралізації, оскільки вважають, іноді справедливо, що органи місцевого самоврядування насправді не готові взяти на себе відповідальність за надання послуг, якими займаються центральні уряди” [11]. Та, однак, - за словами Р. Дж. Янга, керівника проекту ТАСІС "Сприяння у зміцненні місцевого самоврядування”, - "будівля демократії ніколи не буде міцною, якщо її будівництво буде обмежено лише горішніми поверхами. Є в англійській мові такий термин – "grass-root democracy” — "демократія коренів трави”, і місцеве самоврядування є такою демократією [12]. Сказати б більше: такою демократією в умовах великого міста є самоорганізація населення. Без вироблення механізмів залучення населення великих міст у безпосередню демократію – самоврядування – демократія політична залишатиметься проблематичною. Отож перед науковцями – правознавцями, фахівцями у галузі державного управління постає нагальне завдання розробки таких правових норм, які забезпечували б безперешкодний розвиток самоорганізації населення.

1. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Прогресс, 1998. – С. 17; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства. (США, Великобритания). – М.: Наука, 1971. – С. 13.
2. Докладніше про це див. Бичихін В.М. Місцеве самоврядування: концептуальні підходи в реаліях постмодерного світу.// Світ у ситуації постмодерну: занепад культури чи зміна парадигм?. – К.: МАУП – ГО "Інститут сучасних проблем України”, 2006. – с. 129 – 140.
3. Материали заседания дискуссионного клуба в Фонде "Институт экономики города". – М., 2005 г.
4. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Прогресс, 1996. – С. 14
5. Кац Э. Местное самоуправление в США. – М.: Логос, 2003. – С. 26
6. Туровский Р. Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность, 2005. - № 6. – С. 68 - 79.
7. Кравченко В.В. Становлення та розвиток законодавства України про місцеве самоврядування. //Актуальні проблеми виконання законів України "Про місцеве самоврядування в Україні” та "Про місцеві державні адміністрації”. – Київ: Атака, 2003. – С. 90.
8. Борденюк В. Місцеве самоврядування в механізмі держави: конституційно-правовий аспект//Право України, 2003.– № 4.
9. Цит. за Определение и пределы принципа субсидиарности. Доклад Координационного Комитета по местным и региональным властям CDLR) // Коммуны и регионы Европы. Вып. 55. – Страссбург. Издание Совета Европы, 1994. – С. 10.
10. Ценности местного самоуправления в западноевропейских демократиях. – СПб.: Алетейя, 2000. – С. 128.
11. Браун, Дебора М.С. О партнерстве со всем миром: краткий очерк о Международной ассоциации управления хозяйством городов и округов// Вопросы демократии. - № 3, 2004. – С. 56
12. Янг, Р. Дж. Основные принципы местного самоуправления. www.pr.kg/articles/n0300/11msu.htm
Категория: научные статьи | Добавил: partiya_sud (24.03.2010)
Просмотров: 685 | Рейтинг: 0.0/0
Всего комментариев: 0
Имя *:
Email *:
Код *: