Наукові дослідження, що здійснюються на цьому напрямку, уможливлять ("уможливити”, -влю, -виш, -влять; нак. –ив і вможливити. Український орфографічний словник. К.: Довіра, 2006. – С. 847; укр. " уможливлювати” – рос. "делать возможным, сделать возможным». Див. Українсько-російський словник. К.: головна редакція Української радянської енциклопедії, 1986. – С. 860) і розробку належної законодавчої бази, яка убезпечить (убезпечувати, -ую, уєш і вбезпечувати. Український орфографічний словник. К.: Довіра, 2006. – С. 834) оптимізацію стосунків державної влади та місцевого самоврядування.

Вітчизняна наукова думка вже щільно (укр. "щільно” – рос. "плотно, вплотную” Див. Українсько-російський словник. К.: головна редакція Української радянської енциклопедії, 1986. – С. 928) долучилася до розв’язання цих завдань. Українськими науковцями здійснено низку важливих досліджень у галузі теоретичних основ місцевого самоврядування (Баймуратов М., Корнієнко М., Крестєва Ю., Панійко Ю., Погорілко В., Руда Н., Слива О., Ткачук А., Фризький О.), конституційних засад його здійснення (Борденюк В., Пухтинський М.), історії самоврядування в Україні (Тодика Ю., Чунаєв О., Шевірьов І.), особливостей сучасного вітчизняного самоврядування (Баймуратов М.О, Кравченко Вік., Крусян А., Куйбіда В., Лендьєл М., Лопатинський В., Орзіх М., Пітцик М., Пухтинський М., Чудновський Ю.). А проте, існує брак компаративістських ("компаративізм” від лат. кomparativus – порівняльний, - сукупність порівняльно-історичних методів у мовознавстві та ін. науках, за допомогою яких визначається спорідненість та особливості явищ, що аналізуються. Словник іншомовних слів. К.: Наукова думка, 2000. – С. 282; компаративістські – здійснені з позицій компаративізму) розвідок (укр.: "розвідка” – рос.: научное исследование. Українсько-російський словник, К., 1986. – С. 697), спираючись на які можна виявити певні закономірності, своєрідні алгоритми розвитку місцевого самоврядування у світі, і, звертаючись до вітчизняних реалій, спробувати з практичною метою подивитися на власний світ крізь призму такого теоретичного здобутку. Дана стаття є спробою здійснити невеликий крок у цьому напрямі і принаймні пунктирно окреслити перспективу подальших досліджень.

У західних країнах усталеної демократії існують два принципово різних підходи до місцевого самоврядування, деякою мірою відповідні двом парадигмальним політико-правовим концепціям, що претендують на визначення його природи, –державницькій та громадській. Перший підхід, "позитивний”, передбачає обов’язкове виконання громадами тих завдань, які кладе перед ними держава (Англія, Франція). Другий, негативний, встановлює лише певні заборони, припускаючи свободу місцевого самоврядування, можливість його існування без державних регламентацій і приписів (за принципом "дозволено все, що не заборонено”) та самостійне, на власний розсуд і під власну відповідальність, розв’язання всіх місцевих проблем (Німеччина, США). Однак обидва підходи спільні у визнанні того, що будь-яке самоврядування з будь-яким ступенем автономії, не може функціонувати поза встановленими державою загальними й чинними для всіх суб’єктів суспільного життя "правилами гри” (навіть в тих випадках, коли суб’єкти самоврядування мають повноваження встановлювати й свої "правила гри”, як от в Італії, де "області в межах основних принципів, встановлених законами держави, уповноважуються на видання законодавчих норм за умови, що вони не суперечитимуть національним інтересам та інтересам інших областей” [1].

Якщо в першому випадку дії громади регламентовано з боку держави за віссю "обов’язкове й необов’язкове” (але й не заборонене, добровільно-додаткове), то в другому їх вибудовано за принципом"не дозволене й решта” (дозволене). За моделі позитивного регулювання, яке краще відповідає схемі делегування повноважень, муніципалітет розглядається як корпорація публічного права, який може виконувати лише функції, визначені законом. За негативної, ближчої до ліберальних канонів, моделі він виступає як суб’єкт приватного права. Відтак друга модель корелює з громадською теорією самоврядування.

Один з парадоксів феномену самоврядування полягає в тому, що зазвичай негативне ("ліберальне”) регулювання застосовують країни з континентальною (Франція) моделлю місцевого самоврядування (більш консервативною, "державницькою”), країни ж, де поширено партнерськумодель (Велика Британія, США), дійшли до позитивного визначення місцевих повноважень. Цей парадокс, однак, як видається, має свої підстави: партнерська модель здебільшого корелює з федеративним устроєм держави, у якому ліберальну модель стосунків застосовано для суб’єктів федерації. Для унітарних держав територіальний поділ є єдиним, отже ліберальний підхід уніфіковано застосовуватиметься для всіх територіальних складників.

Порівнюючи вертикальну структуру організації державної влади в унітарних та федеративних країнах і небезпідставно припускаючи, що будь-яка форма чи модель самоврядування обов’язково передбачає й делегування їй з боку держави певних повноважень у питаннях загальнодержавного значення (а отже, і контроль держави над їхнім виконанням включно з витрачанням наданих державою коштів), російський дослідник Р. Туровський робить цікаве й не позбавлене сенсу спостереження. "В унітарній державі, - пише він, -як місцеве самоврядування розглядають будь-яку виборну владу в регіонах (в іншому місці його ж роботи йдеться про виборну владу першого субнаціонального рівня – В.Б.), у федеративному – лише виборну владу субрегіонального рівня” [2]. Такий висновок дозволив йому розглядати самоврядування як одну з форм територіального управління, ознаками котрої є гарантована державою самостійність і виконання владних функцій виборними особами, що репрезентують ті чи інші верстви населення. Виходячи з того,Р. Туровський доходить висновку (рус. прийти к заключению (к выводу) – доходити, дійти висновку, прийти до висновку. Російсько-український словник сталих словосполучень. К.: Наукова думка, 2001. – С. 456), що самоврядування, як територіально й функціонально відокремлена форма державної влади, можливе на будь-якому регіональному (в його термінології – субнаціональному) рівні. Практика використання цього поняття такий висновок, попри всю неоднозначність авторських посилок, підтверджує. Адже у законодавствах багатьох країн передбачено різні рівні самоврядування – регіональне (обласне й районне), міське, районів у містах, сільських і селищних громад. В Україні, наприклад, від рівня самоврядування залежать і особливості системи виборів.

Отож висновок Р. Туровського про те, що в унітарних державах традиційно як місцеве самоврядування розглядають і самоврядування регіональне, і навпаки, у федераціях, де розвинені інститути виборної регіональної влади, місцеве самоврядування завжди зсувається на субрегіональний рівень, виглядав би цілком переконливо, якби забути, про дві обставини. А саме: що, по-перше, такий вектор руху авторської думки вже було закладено її закоріненням у державницьку концепцію, і, по-друге, що етимологічно само-врядування походить від самочинного встановлення "в себе” певного ладу (ряду; порівняймо, наприклад, російською "само-управление” – від встановлення права, того ж ладу).

Попри те, що подальші міркування Р. Туровського спрямовані на чергову аргументацію тез державницької концепції, слід визнати, що ним підмічено факт, який справді має місце. У сучасному світі зв’язок самоврядування будь-якого рівня з виконанням делегованих державою повноважень є беззаперечним. Не випадково до сьогодні є доволі поширеною господарська концепція місцевого самоврядування (що її наприкінці XIX – початку ХХ ст. обстоювали французький учений Р.Моль та російські правознавці А.Васильчиков і В.Лешков) і провідна ідея якої полягає в ствердженні недержавного за своєю природою статусу територіальної громади як елементу громадянського суспільства. Відповідно, власна сфера, на яку поширюється самоврядовна діяльність громади, визнається істотною іншою, ніж сфера поширення державної влади – не політичною, а господарською. Тоді муніципалітети постають як знаряддя вищої влади в питаннях державного значення, самостійність яких поширюється лише на окремі питання господарського життя місцевих громад. Відтак на ґрунті господарської концепції вирізнення двох функцій самоврядування, що мають істотно різні джерела воль, було чітко зафіксовано. Водночас у правовій практиці окремих держав їх поєднання зафіксовано конституційно. Так, у конституції Швеції визначено, що правління здійснюється через державний устрій, заснований на представницькій і парламентській системі, а також через комунальне самоврядування, що для відправлення (укр. "відправляти” – рос. "совершать службу”. Українсько-російський словник, К., 1986. – С. 95) державного управління існують державні та комунальні органи управління [3] (підкреслено мною – В.Б.). За конституцією Португалії місцеві самоврядні одиниці входять у структуру демократичної організації держави. При цьому до службовців і посадових осіб місцевої адміністрації застосовується режим державних службовців і посадових осіб без шкоди для їх автономії [4].

Постійне поєднання цих функцій у реальній практиці здійснення місцевого самоврядування дозволяє подивитися на місцеве самоврядування з погляду можливостей його застосування щодо соціальних утворів (утвір, -вору – Український орфографічний словник. К.: Довіра, 2006. – С. 859; укр.. "утвір” – образование, то, что образовалось в результате какого-либо процесса. Українсько-російський словник, К., 1986. – С. 864 ) різної природи й генези, тобто різних за походженням і природою суб’єктів місцевого самоврядування – і таких, що виникають природним шляхом, через виникнення компактних спільнот, поєднаних між собою спільними потребами й безпосередніми горизонтальними комунікативним зв’язками, і таких, існування яких генеровано державою – територіально-адміністративних одиниць.

Відмінності між штучними та природними спільнотами створюють проблему тих меж, у яких уможливлюється і на які реально поширюється самоврядування, та форм його здійснення.Реалізація самоврядування в межах природних спільнот, кордони яких не збігаються з державним адміністративним поділом, призводить до заплутаних ситуацій. У цьому зв’язку цікаво звернутися до досвіду Сполучених Штатів, де розмір населеного пункту (міста, селища міського типу тощо) визначає не лише особливості здійснення місцевого самоврядування, а й його адміністративний статус. Графства, на які зазвичай поділено штати, відсутні на Алясці, в Коннектикуті й Род-Айленді. Подеколи на графства поділено великі муніципалітети, якій й здійснюють управління цими графствами. Є й протилежні ситуації, коли дрібні муніципалітети становлять частини більших структурних одиниць – тауншипів, які, до всього, не являють собою повноцінні муніципальні корпорації. У Фінляндії за рівного статусу муніципалітетів, обсяг повноважень муніципальної влади вельми різний і залежить від розмірів самоврядовної одиниці, який коливається від 100 – 150 осіб і до півмільйона (Гельсінки).

Слід зазначити, що американські міста, незалежно від їхньої чисельності, мають дуже високу ступінь автономії й незалежності. У цій країні, яка нараховує близько 36000 міст, майже половина населення (123 млн.) мешкає в містах з населенням, меншим за 10 тис. мешканців, селищах міського типу ("unincorporated town", "township”) і зовсім малих селищах. І лише 45 млн. – у великих містах з населенням понад 250 тис. Оскільки Конституція США не містить згадки про місцеве самоврядування, забороняючи лише адміністраціям штатів і місцевій владі ухвалювати закони, які ущемляють громадянські права й свободи мешканців свого та інших штатів (до речі, нею заборонено й запровадження владою штату такого оподаткування, яке шкодило б підприємствам інших штатів), то й організація самоврядування на місцях є справою влади не федеральної, а самих штатів. Адміністрації штатів у межах загального федерального законодавства на власний розсуд визначають і встановлюють межі відповідальності, повноваження з оподаткування й спосіб організації структур місцевого самоврядування. Щоправда, федеральний уряд виділяє штатам та органам місцевого самоврядування щорічні субсидії на загальну суму понад 225 млрд. доларів. Це, однак, не свідчить про патерналістське ставлення держави до місцевого самоврядування, оскільки здійснюється в рамках здійсненнязагальної федеральної програми цільових субсидій, спрямованих на посилення соціального захисту населення країни.

Як правило, у малих містах і містечках переважає колегіальна форма правління, за якої і нормотворчою, і виконавчою владою наділено виборні колегіальні органи, а самий доступ мешканців до таких структур та їх представників є безпосереднім і безперешкодним.Що ж до здійснення господарських функцій, то тут поширеною є практика самочинного поєднання зусиль малих населених пунктів для розв’язання проблем побутово-господарського характеру, які самотужки розв’язати неможливо через брак ресурсів (утримання закладів освіти й культури – шкіл, бібліотек, служб охорони порядку, пожежних, з забезпечення водопостачання й каналізації, вивезення сміття тощо). Іншим варіантом є укладання договору з адміністрацією штату чи округа про надання таких послуг.Середні міста здебільшого для загального керування господарським життям міста наймають позапартійних фахівців-управлінців.
Немає в США й спеціальної регламентації кола повноважень для різних типів муніципальних структур. Відтак уможливлюються ситуації, коли якимось видом господарської діяльності опікується або певний муніципалітет, або сусідній з ним, або ж цю функцію на договірних засадах здійснює приватна компанія.

Натомість великі міста зазвичай мають системи самоврядування з "міцним мером”, наділеним великими повноваженнями й здатним мобілізовувати ресурси великого міста для виконання масштабних завдань. Однак така "централізація” не скасовує провідний принцип функціонування самоврядування, завдяки дотриманню якого воно й уможливлюється як власне САМО-врядування – принципу підзвітності місцевої влади не вищим державним органам, а місцевому населенню. Самостійність місцевого самоврядування уможливлено кількома вирішальними чинниками, серед яких слід передусім указати на те, що основною частиною власних доходів громад є здебільшого не бюджетні субсидії, а надходження від місцевих податків, які (податки) є доволі великими. (Останнє, до речі, характерне для всіх країн з розвиненим місцевим самоврядуванням та високим ступенем його автономії (Велика Британія, Німеччина, Данія, Швейцарія. У Фінляндії ж рівень місцевих податків сягає 17 – 20%) . Як зазначає Э. Кац стосовно самоврядування в США, тут "функціїцентралізованого аудиту гранично обмежено, а діючи в штатах державні департаменти зі справ населених пунктів існують лише для того, щоб надавати послуги місцевій владі, а не наглядати за їхньою роботою”. [5] Як правило, головним у власних доходах муніципалітетівСША (як і Великої Британії) є майновий податок, що цілком закономірно: адже місцеву громаду складають власники майна. У більшості європейських країн види місцевих податків та їхні ставки визначає або обирає орган місцевого самоврядування.

У цілому обмеженість автономії місцевого самоврядування в США полягає в тому, що воно функціонує в межах загальнофедерального правового поля. Окремі штати, як, скажімо, Коннектикут, Нью-Гемпшир, а також значна кількість штатів Нової Англії та Середньоатлантичного реґіону, "функціонують майже так само, як коли б вони були федераціями населених пунктів, які входять до їхнього складу” [6]. Хоч є й інші приклади: Айдахо, Нью-Мексико та деякі із західних та південних штатів значно централізованіші й контролюють діяльність своїх населених пунктів. У цілому ж англосаксонський тип самоврядування передбачає "відсутність на місцях повноважних представників центрального уряду, які здійснюють опіку муніципальних органів” [7].

Уніфікація форм, способів організації та здійснення місцевого самоврядування відсутня і в інших західних країнах з усталеною демократією. Так, скажімо, в Німеччині, південно-німецька модель самоврядування передбачає виборність ради громади і бургомістра; для рейнської моделі властиві вибори представницького органу громади, який вже обирає бургомістра; за північно-німецької обраний представницький орган обирає і бургомістра, і головного управляючого (директора) громади; магістратська ж модель передбачає обрання колегіального органу управління – магістрату. Така ж різноманітність характерна й для Великої Британії, і для Швейцарії, де в більшості кантонів головним повноважним органом є загальні збори громади, а органом управління є її парламент, що обирається; у Франції обрана громадянами рада громади обирає бургомістра з доволі великим повноваженнями; у Фінляндії в кожному з суб’єктів самоврядування прямим голосуванням обирають раду представників, яка формує колегіальне правління.

 

Свого часу французький публіцист і соціолог Алексис де Токвиль, характеризуючи американську систему державного управління, зазначав, що в цій країні влада вибудовується не згори до низу, а навпаки, і її місцеві ланки створює не вища влада типу адміністрації країни чи штату, а самі громадяни. Отож не дивно, що з погляду західних і, зокрема, американських дослідників місцевого самоврядування в країнах, де система самоврядування передбачає підзвітність місцевих чиновників перед органами державної влади й переважанням централізованого оподаткування з подальшим централізованим же наданням фінансових субсидій місцевим (і регіональним) владам з боку держави, і самі органи місцевого самоврядування кваліфікуються як місцеві адміністрації за своєю суттю.

За такими ознаками Україна, не меншою мірою, ніж, скажімо, Росія чи Киргизстан, потрапляє в розряд країн, де місцеве самоврядування є фактично місцевим адмініструванням. Реформи ж, які в цій галузі тією чи тією мірою намагаються здійснити пострадянські держави, як пише з цього приводу Р. Дж. Янг, є вимушено "ініційованими як вид так званої "революції згори” [8]. Проголошення необхідності ефективного й сильного самоврядування не було підкріплене спроможністю уряду "делегувати повноваження, підкріплені достатніми фінансовими ресурсами. Здебільшого ініціатива "знизу” стикається з різноманітним бюрократичними перешкодами. Унаслідок ініціативи залишаються лише на папері” [9].

Щоправда, посилання на відсутність фінансових ресурсів у державної влади в пострадянських країнах виглядає в такому контексті не досить коректним, оскільки проблема економічної спроможності місцевих громад є властивою не лише ним – вона є загальнопоширеною. Як зауважує Р. Туровський, "навіть у найрозвиненіших країнах питання місцевого значення не вирішуються без державної допомоги”. [10] Навпаки, чим більше країни можуть дозволити собі дбати про історично визначені місцеві традиції й відмінності в структурах спільнот, чим обережніше вони ставляться до історично-культурних, структурних і статусних відмінностей таких спільнот, тим значнішим за обсягом є субсидіювання локальних утворів, які, внаслідок своїх невеликих розмірів, самі неспроможні вижити без фінансової підтримки з боку держави. З огляду на це центральна влада змушена або диференціювати обсяг переданих громаді повноважень залежно від економічної потужності самої громади, або (і цей варіант є більш поширеним у сучасному світі) надавати слабким спільнотам фінансову підтримку. Так, в Італії частка урядових субсидій у структурі доходів муніципалітетів сягає 85%, в Японії – 70%, у Франції – 35% [11]. Навіть у Великій Британії вона переважає їх власні надходження.

Однак варто звернути особливу увагу на те, що факт субсидування державою локальних громад самий по собі ще не свідчить ані про патерналістський підхід до них, ані про переважання державного управління територіями над місцевим самоуправлінням (чи то намагання держави підпорядкувати собі останнє, перетворивши його на власний орган з адміністративними функціями). Важливо зазначити, що в країнах з розвиненим самоврядуванням фінансова допомога держави здійснюється з метою збереження якраз розмаїття існуючих історично-культурних форм і систем самоврядування. І парадокс посилення державного контролю над фінансовою діяльністю місцевого самоврядування на етапі, коли останнє перетворилося на одну з найпринциповіших загально демократичних цінностей, викликаний зростанням державної допомогигромадам як з цією метою, так і через дедалі більшу соціальну орієнтованість політики держав з усталеною демократією.

Цікаво, що однозначного зв’язку між формою територіального устрою держави та здійсненням нею централізованого контролю над місцевим самоврядуванням не існує: у прибічників континентальної моделі стосунків між центральною та регіональними владами – федеративних Росії, Німеччині та Індії, як і в унітарній Франції, існують спеціальні органи державної влади, які здійснюють адміністративне опікування безпосередньо на місцях. Натомість за панування партнерської моделі у Великій Британії також існують форми централізованого нагляду за діяльністю місцевогосамоврядування, серед яких не лише контроль та інспекція, а й пряме регулювання, санкціонування та інструктування. У Німеччині ж державний контроль здійснюється виключно у сфері переданих державою повноважень у вигляді галузевого нагляду за способом їх виконання й фінансування, у царині ж власних повноважень громади державне втручання в життєдіяльність громад обмежено виключено правовим регулюванням. І хоча в основу Європейської хартії місцевого самоврядування [12] закладено дедалі більш поширюваний принцип субсидіарності, який передбачає мінімізацію державного втручання в самоврядовне життя спільнот (так звані вимоги дерегуляції – зменшення кількості регулюючих актів та їхня зрозумілість для громадян, приватизації – передання функцій виконання завдань громади приватним фірмам та дебюрократизації державного управління –максимального залучення громадян до процесу управління в найрізноманітніших формах) [13], таке втручання, коли воно існує, не становить перешкоду в розвитку місцевого самоврядування. І не становить саме тому, що розвиток цей у сучасному світі забезпечено засобами державної підтримки не лише місцевого самоврядування (що, ще раз нагадаємо, поєднує в собі функції власні, господарські та владні, делеговані державою, що й дозволяє ототожнювати місцеве самоврядування з різновидом влади), а й самоврядування безпосереднього, багато разів оголошеного архаїчним і віджилим, яке й становить джерело й ґрунт демократії.

Йдеться про вирізнення серед форм самоврядування тієї, яка, не будучи інституціоналізованою, не несе на собі "владного клейма” – не поєднана зі здійсненням повноважень, доручених державою. Йдеться про таку форму самоврядування, існування якої в законодавстві України цілком підставово виокремлено у специфічний різновид, - про самоорганізацію населення.Самоорганізація населення і є тією відшукуваною багатьма дослідниками ініціативою "знизу”, безпосереднім само-врядуванням, здійснюваним не через представників, а самим населенням якоїсь території. Воно, тим самим, і становить альтернативу владі як такій, владі, як організації "згори”, безпосередньо не пов’язаної з інтересами народних мас, відчуженої від них.

Сьогодні стає очевидною стійка тенденція до підсилення ролі самоорганізації населення як окремих груп – складників громадянського суспільства. Такі компактні групи, поєднані спільними інтересами й безпосередніми засобами комунікації перетворюються в сучасному світі на його "головних дійових осіб”, "персонажів епохи” [14]. І саме з їхньоюдіяльністю сучасна наукова думка пов’язує перспективи відродження "архаїчного” безпосереднього самоврядування.

Підбиваючи підсумки, слід зазначити, що поняття місцевого самоврядування в ході історичного розвитку самого явища набуло не властивого йому відпочатково змісту. В сучасному світі місцеве самоврядування завжди поєднане з виконанням делегованих державною владою функцій, внаслідок чого є коректним як вирізнення рівнів місцевогосамоврядування, так і визначення самого самоврядування як одного з різновидів влади, її "вертикального” виміру. Натомість провідну проблему оптимізації стосунків державної влади й місцевого самоврядування з метою її практичного розв’язання доцільно розглядати не в такому її бінарному вигляді, а в контексті реально існуючої "тріади”: "державна влада – місцеве самоврядування – самоорганізація населення”.

Конституция Итальянской республики // Конституции государств Европейского Союза. М.: Издательская группа ИНФРА М - НОРМА, 1997. — С. 442.
Туровский Р. Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность, 2005. - № 6. – С. 73.
Конституция Швеции / Конституции государств Европейского Союза. — М.: Издательская группа ИНФРА М - НОРМА, 1997. - С. 700, 701.
Конституция Португальской Республики / Конституции государств Европейского Союза. М.: Издательская группа ИНФРА М - НОРМА, 1997. — С. 585
Кац Э. Местное самоуправление в США. – М.: Логос, 2003. – С. 24
Кац Э. Там само. – С. 27
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Прогресс, 1996. – С. 14
Янг Р. Дж. Основные принципы местного самоуправления. www. pr.kg/articles/n0300/11msu.htm
Янг Р. Дж. Сталкиваясь с реальностью: решающая роль местного самоуправления. http://pr.in.kg./n/detail.php&id=8734
Туровский Р. Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность, 2005. - № 6. – С. 68.
Туровский Р. Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность, 2005. - № 6. – С. 75.
Проект Європейської хартії регіонального самоврядування. Резолюція 146 (2002) щодо проекту Європейської хартії регіонального самоврядування від 5 червня 2002 р.
Штобер О. Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах // Местное самоуправление: теория и практика (под общей ред. Г. Люхтерхандт). – М.: Фонд Ф. Науманна, 1996. – С. 27 –30.
Метельова Т.О. Людина в історії: пошук системних закономірностей. – Київ: Українська книга, 2002. – С. 425.